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论日美双向防卫合作体制的开启 ——20世纪70年代日美防卫政策的调整与互动
2019年12月24日 08:52 来源:《军事历史研究》2018年第2期 作者:吴怀中 字号

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  内容提要:日美安保体制在确立之初后较长一段时期内,呈现出日本“以基地换保护”的单向非均衡形态。直到20世纪70年代,日美才开始实质性地加强双向型防卫合作。以美国“尼克松主义”出台为标志,在70年代,美方对日传递的主要信息是要求其分担防卫责任。而在冷战缓和时期,日本基于“基础防卫力量构想”,也需要加强对美合作,双方在二战后罕见地同调并开启了磋商双向合作协定的进程,其结果是制定了二战后首个《日美防卫合作指针》。该指针明确了日本“有事”时的日美联合作战和角色分担,初步构建了两国双向防卫合作体制。此后,经过日本铃木内阁及中曾根内阁与美国里根政府的实操演练,70年代开启的势头和格局得到了进一步的发展和巩固。

  关键词:日本/ 美国/ 日美同盟/ 防卫政策/ 双向合作

  作者简介:吴怀中,中国社会科学院日本研究所政治研究室主任,研究员。

  日美同盟及其安全合作体制,至今已得到了全方位、双方向的高度发展。①但在以旧《日美安全条约》(1951年)缔结为标志的双边安全体制成立之初,日美之间几乎没有什么实质性的双向防卫合作。②该条约具有单向性,即日本有义务为美国提供军事基地,但美国没有保卫日本的义务。1960年,双方签订了新《日美安全条约》,但也未改变这种状况。当初日本修约的主要目的就是为了消除这种单向性,使日美关系更接近对等。作为修约的结果,新安全条约明确了美国的对日防卫义务,并引入了事先协商制度。③然而,“尽管有很多改善之处,但新条约实际上并没有改变旧条约的结构,即日本借给美国基地以确保安全……”④鉴于当时日益激化的冷战和日美国力非对称等战略环境,对美国来说,日美安保体制的最大存在理由其实就在于驻日美军基地的价值。因此,新条约虽然对要求“对等”的日方显示出一定的照顾,但并没有改变日方以提供基地换取美国安全保护的单向体制特性。

  当时,美国执着于体制单向性的原因之一是,真正的日美双向防卫合作和日本扩大军事作用,还不具备现实可行性。美方认为,尽管日本军事力量有限,但仍能防止其自身受到较小规模的攻击和侵略,不过,在日本遭到大规模战争侵犯的情况下,自卫队是没有能力对前来救援的美军进行有力支援的。⑤当时,很多日本防卫厅官员也认为,自卫队的实力过于弱小,日美联合行动基本没有可能,美军驻扎日本本身就是对侵略的有力抑制。⑥此外,由于受到和平宪法及国内舆论的制约,如果日本积极对美提供军事协助、打造双向合作体制的企图和举动一旦被曝光,将带来无比巨大的风险。实际情况确也如此,例如,从1955年开始,美军和自卫队就开始在内部研讨针对“日本有事”的“联合统一紧急事态计划概要”(CJOEP),但这个秘密计划一直都没有敢上呈日本首相或防卫厅长官。⑦有防卫厅官员后来表示,关于这个计划,美国国防部并没有直接参与,美军方面似乎也没有将其视为官方正式协商性质,而是看作“参谋人员层次上的某种研究会似的交流”。⑧1963年,日本防卫厅试图制定针对以中、朝为假想敌的内部“三矢计划”暨日美联合应对措施,但该计划随后遭到揭露和曝光,导致防卫厅中高级干部数十人受到警告处分。⑨

  但是,进入70年代后,日美开始实质性地加强双向型防卫合作。经过数年的磨合,1978年,为设定日本有事情况下的防卫合作框架,日美联合制定了二战后首个防卫合作指针,这标志着日美防卫双向合作体制的初步形成。这一进程及其结果,应该说是日美防卫双向合作出发的原点,也是几十年来日美不断深化防卫合作的第一个转机。⑩从中国知网(CNKI)检索的结果看,迄今尚乏较为全面地利用外文资料对此问题进行研究的成果。(11)鉴此,本文通过追溯美方战略调整与日方政策回应,挖掘当时日美防卫合作的发展过程,梳理出日美同盟变革的历史路线,以厘清其双向防卫合作开启的内容、特点和趋向。

  一、美国的国防政策与对日压力

  日美双向防卫合作得以真正开启,缘自1970年“尼克松主义”的出台。从20世纪60年代末到70年代初期开始,世界格局显现所谓“美衰苏盛”迹象,应运而生的“尼克松主义”推动美国在亚太地区实现战略收缩,要求包括日本在内的盟国承担相应的自我防卫责任。接替尼克松的福特政府提出了“新太平洋主义”,也非常看重日本的作用。而紧随其后于80年代初上台的里根政府,则更进一步要求日本加强防卫力量和美日安全合作。

  1970年前后开始,美国渐失对苏的压倒性军事与经济优势。1969年1月,尼克松政府上台,其面临的最大课题是结束陷入泥潭的越南战争,调整僵化的对苏遏制政策,恢复美国外交政策的灵活性。为此,尼克松政府采取现实主义外交政策,尽力减少对外意识形态因素,根据国力所限,调低战略目标,试图构建美欧日中苏“五极”世界。(12)其成果是,1971年7月尼克松宣布访华(“第一次尼克松冲击”),以及1972年5月美苏缔结《关于限制进攻性战略武器的某些措施的临时协定》,(13)这些政策是尼克松政府冷战“缓和战略”的重要内容。

  “尼克松主义”规定了美国对外战略的目标与方式,(14)同时不可避免地对日本安全防卫政策造成了巨大影响,甚至成为日本安全及外交政策设定和调整的先决条件。“尼克松主义”中有关盟国的主要内容是:美国继续遵守盟约中的承诺,保护受到核威胁的同盟国;但对于其他常规的攻击,同盟国家应担负起第一位的防卫责任。特别是关于后者,尼克松政府明确要求“美国的友邦对其自身防卫做出负责任的努力”,其中,地处东亚、身为发达国家的日本,被认为对亚洲的和平发展理应承担更大责任。(15)

  美国要求日本等同盟国扩大安全作用的背景是美国经济实力的相对下降。尼克松政府苦于巨额财政赤字,于1971年8月宣布停止黄金与美元的兑换(“第二次尼克松冲击”)。然而,另一方面,日本在经济上的繁荣与美国的“衰势”形成了鲜明的对照,其GDP(国内生产总值)在1960年约为16万亿日元,到了1970年即迅猛上升到约73万亿日元,实际GDP平均增长率在整个60年代高达10.5%,即便在受到两次石油危机冲击的70年代,也创下了平均5.2%的增速。因此,美国开始明确要求日本作出与其经济增长相符的安全贡献,承担更多的自我防卫责任。

  尼克松当政以前的美国政府,采用被称为“1/2战略”的国防战略,即想定有能力同时应对苏联进攻西欧、中国攻击亚洲国家,以及其他所有的小规模争端的战略。但是,随着冷战缓和的影响,尼克松政府开始认为,苏联和中国同时发动“侵略”的可能较低,遂将“1/2战略”下调为“1/2战略”,即保卫西欧或亚洲的其中一方、加上同时应对小规模争端。实际上,因为美国仍然需要应对来自苏联的主要威胁,这个战略也是“一个重要信号,相当于告知中国,美国的军事政策不把中国视为当面威胁”。(16)该战略也成为美国减少亚洲驻军的理论支撑,据此美国几乎从亚洲全面撤出了地面作战部队,改为构建一旦亚洲有事从欧洲调兵的军事部署态势。从1970年到1972年期间,美国从亚洲大约削减了约46万人的兵力。(17)

  “尼克松主义”出台后,美国政府一再强调,这并不意味着美国撤回对亚洲盟友或友邦的承诺。然而,不可否认的是,在“越战”受挫及大幅撤军之际,美国祭出具有孤立主义色彩的“尼克松主义”,使日本对美国的可信度与可靠性产生了很大的怀疑。尼克松下台后,接任的福特政府为了消除这一负面影响,于1975年12月提出了“新太平洋主义”。它着重确认了美国的力量是太平洋均势的基础,美国将维护亚洲盟友的主权和独立。其中,关于日本,美国表明了很高的期待,即美日关系是美国对亚洲接触战略的最大成功范例,“与日本的伙伴关系是美国的战略支柱”。(18)并且,不同于“尼克松主义”总体倾向性,福特政府从1974年已开始对日提出“防卫互补性”概念,即自卫队在日美同盟框架内作为美军的补充角色增加反潜、防空和保卫海上交通线的力量,这使得日美双方的防卫部门此后能够根据这些具体界定而开启防卫合作指针的磋商进程。(19)

  美苏关系的缓和,因1975年11月苏联介入安哥拉内战而开始动摇。1977年1月,卡特政府上台后虽有意推进美苏缓和,但由于1979年12月苏联入侵阿富汗,其对苏路线被迫进行根本性转换。卡特总统在1980年初的国情咨文演说中宣布,“在波斯海湾地区试图增加支配力量的任何外部企图,都将被视为对美国生死利益的挑战,美国将动用包括武力在内的一切手段加以应对”,这一宣言也被认为是“卡特主义”的开端。卡特政府据此接二连三地出台了增加国防开支、加强在印度洋及中东的前沿部署等政策。(20)

  1981年1月,将苏联视为“邪恶帝国”的里根政府上台,美苏“新冷战”由此开启。美国开始大幅扩充军备,要求盟国进一步加强防卫力量。由此可以看出,纵贯整个70年代,从尼克松、卡特到福特、里根,从“尼克松主义”直到“里根主义”,尽管动机和要求并不完全相同,但来自美方的信号一直是推促日本扩大防卫责任、增加海空力量、构建自我安全政策体系。

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姓名:吴怀中 工作单位:

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