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甲午战争中的督办军务处
2019年12月20日 09:45 来源:《军事历史研究》2017年第2期 作者:王刚 字号

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  内容提要:设立督办军务处是甲午战争爆发后,清政府在危机关头的一项救急之举,也是清统治阶层内部各派政治力量相互斗争、相互妥协的结果。其建置:设督办大臣1人、帮办大臣1人、会办大臣4人;由文案、营务、粮饷等处构成;办公场所设于神武门外九门提督公所;办公经费由户部拨给100万两白银,根据办差需要,陆续支取。督办军务处在军机处“散值”之后继续商议军务,其主要职能是会商战局、部署军事、监督谕旨的落实、议奏条陈、查看被保举官员、接收各地军情奏报、管理近畿粮台、办理京师巡防事务、节制董福祥部等3支大军。由于无章可循、办事随意,督办大臣精力、才力严重不足,内部分歧严重等因,督办军务处在战局中的实际作用非常有限。

  关键词:督办军务处/ 甲午战争/ 光绪帝/ 奕/ 翁同龢/ 李鸿藻/ 荣禄

  作者简介:王刚,西南大学中国抗战大后方研究中心,重庆 400715 王刚,西南大学中国抗战大后方研究中心讲师,历史学博士。

  光绪二十年(1894年)七月,中日战争正式爆发。至十月初,日军兵锋直逼大连、旅顺,京师告警,人心惶惶。清政府急谋应对之策,遂于初五日诏设“督办军务处”(史料中有时简称“督办处”),以恭亲王奕为督办大臣,“所有各路统兵大员”均归其节制。①从谕旨措辞来看,督办军务处是一个名分很高、权力很大的机构,在甲午战争中很可能扮演过重要角色。但它又是一个十分神秘的机构,《大清会典》《清代续文献通考》《清史稿》等典章史料,均不见有相关条目;今人著述中,也未见专门研究。所以,不仅其在甲午战争中的真实作用难以评估,就连其建置、职官、衙署、经费等基本情况,也无从知晓。鉴于此,笔者查阅、收集了一部分相关的散碎史料,目前虽不足以全面分析该机构,但大致能呈现其概貌。谨将有关研究叙述如下,以就教于前辈方家。

  一、督办军务处的由来

  在中国封建王朝的传统政务中,军务是最紧迫、最敏感的大事,历代统治者对它的处理也最为慎重。清代雍正朝专设军机处“筹办军务”。②凡军事活动,事无巨细,皆汇总、筹议于此,从不假手于其它机构。所以,清初以来处理“军务”本有专司,也有一套成熟的处理程序。而甲午战争时,清政府之所以要打破定制,另设“督办军务处”办理军务,其原因十分复杂,不得不追溯到10年前的“甲申易枢”。

  当时,慈禧太后推倒整个军机班子,重组军机处。“易枢”之前,军机处由恭亲王奕执掌,另外4名大臣宝鋆、李鸿藻、翁同龢、景廉均系其多年僚属,共事颇为融洽。这套班底形成于“辛酉政变”后,前后支配同光政局20余年,一度成就过“中兴”局面。“易枢”之后,军机处以礼亲王世铎为领班,以孙毓汶执掌实权,另外3名大臣分别是额勒和布、张之万和阎敬铭。正如许多学者所指出:这次易枢的实质,是由“醇党”代替原先的“恭党”执掌朝纲,是慈禧和奕多年矛盾集中爆发的结果。对于这次调整,朝野反应相当一致,认为新的军机班子,论才能、论威望远不足与原有军机班子相匹敌。故“易枢”消息一出,舆论大哗,许多官员要求慈禧收回成命,恢复以奕为首的军机处。但慈禧非但不予采纳,而且还使用严厉手段打压清议。③

  从甲申到甲午(1884-1894年),以世铎、孙毓汶为首的这套军机班子,几乎原封不动地被保留着。这10年间,孙毓汶等人处处唯慈禧马首是瞻,因循时日、得过且过,于军国大政谈不上有何作为。这种做法一方面赢得了慈禧的欢心,另一方面也招致清议的不满。揆诸这一时期的舆论,孙毓汶等人口碑极差,不孚众望。④迨光绪二十年(1894年)六月朝鲜交涉发生,孙毓汶等人毫无能力驾驭当时的局势,一心把希望寄托于北洋大臣李鸿章的周旋。而李鸿章则把希望寄托于列强的调停。两者在战前均无实际作为,坐视局势一步步恶化。这一时期,严峻的危机刺激了士大夫的御侮之心,原先被压制的清议现在很难再被压制下去。言官们重新活跃起来,围绕“和战”问题纷纷上奏,在此过程中,军机处的无能成为他们抨击的重点。对年轻的光绪帝来说,这些饱含激情的奏折很有煽动性,不能不对其产生一些共鸣。首先,世铎、孙毓汶为首的这套军机班底,是光绪帝亲政前慈禧代为确定,并不是光绪帝本人的选择,他对这些人谈不上有多深的信任。其次,在对日交涉过程中,孙毓汶奉行妥协路线,这也与光绪帝的主战意向相悖。⑤言官弹劾中枢既久,更加剧了光绪帝对孙毓汶等人的不满。

  六月十二日,日本发出第二道“对华绝交书”。对中方来说,是和是战已经到了最后决断关头。但此时的军机处和总理衙门,均不愿承担主战或主和的责任。六月十三日,由总署领班大臣奕劻出面奏请,“简派老成练达大臣”数名,共同会商朝鲜问题,试图减轻自身压力。这对光绪帝来说,不失为改组中枢的一个好机会。他当天即允准奕劻所奏,着添派翁同龢、李鸿藻两人“与军机大臣、总理各国事务大臣会同详议,将如何办理(朝鲜事务)之处,妥筹具奏”。⑥翁同龢当时充上书房师傅,是光绪帝最为信任的重臣;李鸿藻系清流领袖,在言官中享有很高威望。这两个人选,首先体现出光绪帝希望在新的决策班子中强化自己的意志,另一方面也体现出他对“清议”的重视。从这天开始,清廷的政务处理程序发生重大变化,朝鲜事务从常规政务中分割出来,交由军机大臣、总署大臣和翁、李二人组成的“联合班子”单独讨论。⑦换言之,此后涉及中日交涉的问题,不再由军机处办理,改由上述“联合班子”办理。故六月十三日之后朝廷有关中日问题的重大决定皆是根据该“班子”的会议结果做出。七月一日,中日双方正式宣战,该“班子”继续保留,涉及战争的事务仍被分割出来交其商议,最后以“奏片”形式交光绪帝定夺。这样一来,自甲午战争之初,清政府决策军务的方式和程序就与此前有别。此时的军机处,其权限要小于以往;其处理军务的程序,也要比以往复杂。光绪帝在战争关头打破常规,不将“军务”交“军机处”单独处理,反映出他对军机处的不满。不过,以他当时的权力而论,其尚无力量更换慈禧为他确定的军机处阵容,只能以“联合班子”这种变相方式来强化自己的意志。

  这种做法用心良苦,但并没有让清政府的决策中枢变得更加有效。七八月间,清军在战场上一败涂地,陆续丢失平壤、义州、鸭绿江等战略要地。严峻的局势进一步加剧了清政府的内部矛盾。一方面,以孙毓汶为首的军机处继续饱受抨击;另一方面,朝臣中要求起用恭亲王的呼声一浪高过一浪。八月二十八日,南书房大臣李文田、陆宝忠等联衔上奏,请求令恭亲王“仍值军机参决谋议,再以公忠体国之阁部大臣一二人佐之。”⑧此处所谓“公忠体国之阁部大臣一二人”显指户部尚书翁同龢和礼部尚书李鸿藻,其意就是恢复“甲申易枢”前的军机班底。李文田等人的奏折当天交由光绪帝请示慈禧定夺。慈禧的反应十分激烈,当即予以拒绝,其语气“如水沃石”。⑨当天的上奏失败之后,李文田、陆宝忠等人不折不挠,迅速策划新一轮攻势,鼓动徐桐等重臣出面奏请;文廷式、张謇等“清流”势力也四下奔走,邀请更多官员连衔上奏。⑩面对强大的舆论压力,慈禧不得不做出妥协,九月初一日,她召见了奕,著其“管理总理各国事务衙门事务,并添派总理海军事务,会同办理军务。”(11)这一安排可谓处心积虑:在派给奕的两个差使中,总理衙门的成员此时全是慈禧近10年来所提拔的班底。奕虽奉旨管理该衙门,但支配不了慈禧的这套班底,其实只有“管理”的虚名。“海军事务”一向由北洋大臣李鸿章一手操办,海军衙门大臣并不能染指具体事务。奕唯一能参与决策“军务”的途径,是通过上文提到的“联合班子”。他作为总理衙门大臣,可以参与这个班子的会商,对战局发表意见。但在这个庞大的班子中,奕只是会办大臣,并不能起到一锤定音的作用。所以,慈禧的安排看似重用奕,其实没有给他任何实权。这样的任用,虽然可以暂时平息“清议”的骚动,但时日稍长,朝野还是能看出奕在战局中形同旁观的尴尬角色。九月间至十月初,清军在战场上频传噩耗,战火已烧到中国本土。危急的形势导致新一轮政潮:许多官员视奕为救星,急切希望他能主持战局、扭转乾坤。部分重臣也持这种心态。十月初三日,翁同龢在内廷邂逅奕,乃“痛哭流涕,请持危局”。(12)十月初四日,步军统领荣禄奏请让奕“总理军务”。(13)当天,奕劻也在慈禧面前力陈:“恭亲王宜令督办军务”。此时,慈禧只好再次妥协,同意奕“督办军务”,称“明日降旨”。(14)

  在清朝政体中,办理军务是创立军机处的初衷,也是军机处的核心职能。所以,慈禧即允奕“督办军务”,最顺理成章的做法,就是恢复奕“军机大臣”的职务,然后让不是“军机大臣”但随同军机处会商军务的翁、李二人进入军机处。这样,军务仍归军机处定夺而不再由“联合班子”会商,政务处理程序即可回到以往熟悉的轨道。这种用人安排,也正是当初李文田等大臣所疾呼的。但是,第二天慈禧降旨时,却未如此安排。谕旨称:“现在畿辅大兵云集,着派恭亲王督办军务,所有各路统兵大员,均归节制。如有不遵号令者,即以军法从事。庆亲王奕劻着帮办军务。翁同龢、李鸿藻、荣禄、长麟并著会同商办。”据此,奕虽然被授予“督办军务”的名分,但它要履行“督办军务”的权力,不能通过“军机处”,而只能通过这个新设立的“督办军务处”。换言之,慈禧不是让奕通过军机处来督办军务,而是在军机处之外另设一套班子来督办军务。这是对日交涉以来,清廷对政务处理程序的第二次重大调整。正如前文所述,在清代传统政体中,办理军务本是军机处的专属职能,六月十三日之后,该职能由军机处、总理衙门及翁、李共同行使。如今,又增加“督办军务处”办理军务,毫无疑问,这会让原本已经十分复杂的政务处理程序更加复杂。相对于直接派奕入军机处而言,这不是一个好的选择。慈禧之所以“舍简就繁”,明显有她的用意:一旦派奕入军机处,只能是领班军机(奕是亲王,资历又高于世铎)。这样,奕的权势就会恢复到“甲申易枢”之前,嗜权如命的慈禧不会轻易冒这个险。而为奕另设“督办军务处”,一方面给了奕办理军务的权力,另一方面又确保军机处仍牢牢控制在自己手中。这种做法当是慈禧经过一天的权衡之后,深思熟虑的结果。它反映出慈禧在奕任用问题上的内心纠结:迫于当时的局势,不能不用奕督办军务;但想到以往的政治斗争,又不能给奕太大的权力。

  通过考察督办军务处的由来,我们不难发现:第一,设立督办军务处是清政府在战争危机关头的一项救急之举。第二,它又是清统治阶层内部各派政治力量相互斗争、相互妥协的结果。前者决定了督办军务处的设立缺少预先的酝酿和筹议,最初能确定下来的只有几名办事大臣,其章程、衙署、经费、职官等事务,需要日后一边办事一边补充。后者决定了督办军务处的权限不明,特别是它与军机处之间的关系十分模糊,以至于有言官攻击二者是“屋上架屋”,军令“政出多门”,呼吁将督办军务处裁撤。(15)

  二、督办军务处的建置

  十月初五日的谕旨下发后,奕、奕劻、翁同龢等6人在初六、初七日两次会面,商量督办军务处的大概布置。(16)初八日,奕等首次以督办军务处名义上奏。奏件共一折三片,分别是《谨陈布置大概情形折》《请拨部款以资支放片》《请添拨队伍以厚兵力片》《请派委员常川经理以专责成片》。(17)当日均奉旨“依议”。如果这些折、片能够流传下来,关于督办军务处的许多基本问题就会迎刃而解。但遗憾的是,迄今仍未能从档案中拣出它们。关于其建置,只能通过一些散碎史料窥见一斑。

  督办军务处设督办大臣1人、帮办大臣1人、会办大臣4人。这是十月初五谕旨所钦定,此后直至战争结束,从无增减、从无更换。这6人当中,奕系设立督办军务处的最初缘起,派差理由不待多言。奕劻是慈禧太后的心腹重臣,在奕复出前以亲王身份管理总理衙门、海军衙门和神机营,他被派人督办军务处必出于慈禧的意志。翁同龢、李鸿藻是光绪帝信任之人,在“清流”中声望素著,他们的入选当是出于光绪帝的意志,同时也是对清流势力的一种交待。荣禄本任步军统领、长麟本任右翼总兵,均有维持京师地面之责,他们的派差理由与督办军务处同时办理京师巡防有关。督办、帮办、会办大臣之间虽有称谓之别,但三者的分工和权限没有什么异同。在议事阶段,其言论的分量大致相等。最后以谁的意见定议,这要看该人的性格和坚持程度。从日常情形看,作为会办大臣的翁同龢最为强势,督办军务处经讨论后上奏的事件常由他拟稿。(18)奕虽有督办之名,但常常缺席督办军务处的会议,在该处的实际分量并非最重。在奏事阶段,督办军务处折片均以“臣奕、臣奕劻跪奏”的口吻行文,其他4名大臣在文后会衔。(19)

  督办军务处内部设有文案、营务、粮饷3处。3处的长官为翼长,翼长之下有章京,数目不详。翼长、章京由督办军务处从其它衙门指名奏调,性质均属兼差。目前能考出姓名者共有14人:旗人裕庚,系已格道员,自设立之日起任“文案处”翼长。(20)旗人达斌,系前罗田县知县,当年十月因祝嘏差事来京,被督办军务处奏调为“文案处”翼长(“文案处”差事较繁,有可能同时设有两位翼长)。(21)汉人李盛铎,本任翰林院编修,当年十一月被调入,任“文案处”章京;旗人常山,本任内务府员外郎,与李盛铎同时被调入,具体差事不详。(22)旗人松安,本任太仆寺少卿(此人在海军衙门亦有兼差),大概在当年十月被调入粮饷处当差(很可能是“粮饷处”翼长),当年十二月受言官弹劾去职。旗人堃岫,本任光禄寺卿,在松安去职后被调入,接替其办理“粮饷处”差事。(23)旗人苏噜岱,本任宁夏副都统,当年十月祝嘏来京,调入时间和所办差事不详。(24)汉人陈允颐,为候补道员,光绪二十一年(1895年)九月被调入,任“文案处”章京。(25)汉人葛宝华、王振声、蒋斯彤和旗人松山,光绪二十年(1894年)十月被调入,均在文案处当差。(26)汉人徐建寅,约光绪二十年(1894年)十一月被调入,所办差事不详。(27)旗人连捷,光绪二十二年(1896年)十月被调入,在文案处当差。(28)由于这些官员不经吏部铨选、也不经考试选拔,而系指名奏调,所以他们的入选理由非常一致:与督办军务处大臣关系亲密。比如文案处翼长达斌,系荣禄内亲。葛宝华、王振声是翁同龢在户部的僚属。陈允颐系张之洞推荐入京,而张之洞系李鸿藻亲信。从这个角度讲,督办军务处可被看作6名大臣及其各自亲信组成的联合办事班子。

  督办军务处的办公场所,最初拟设于神机营衙门(在崇文门附近的煤渣胡同)内。但或许是考虑到路途较远,6名大臣在十月初六日商议后,放弃了这一方案。次日改设神武门外九门提督公所。(29)奕等人每日上午在宫内“散值”之后,下午即到此议事。

  督办军务处的经费,经十月初八日奏定,由户部拨给100万两白银。这100万两并未一次性领出。而是根据办差需要,陆续支取。截止到光绪二十四年(1898年)五月督办军务处被裁撤,共领到94万两。这94万两主要用于3项支出:一、开支程文炳皖军、董福祥甘军和闪殿魁“魁字营”军饷(这三支军队被调往近畿后,由督办军务处直接管理),总计约40万两。二、开支近畿粮台(胡燏棻管理)15万两。三、开支督办军务处当差人员津贴、办公经费等约10万两。此外用于开支其他军队征调及制造枪械等若干万两不等。(30)

作者简介

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