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关于我国军事法体系的建立和完善问题
2013年10月18日 12:58 来源:《河南省政法管理干部学院学报》(郑州)2004年01期第39~46页 作者:张建田 字号

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  【作者简介】中央军委 法制局,北京 100869;张建田(1956-),男,重庆市人,中央军委法制局法制员,大校军衔。

  【内容提要】军事法体系的理论与实践问题,在我国的法学理论和社会主义法制建设实践中占有重 要地位。近年,随着国家构建中国特色的社会主义法律体系步伐的加快,我国军事法学 界对军事法体系的研究日渐深入,并取得一定进展。研究和探讨这一问题,立足建立和 完善军事法体系的有利条件,提出建立与完善军事法体系的对策,对构建中国特色的军 事法体系,贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,提高依法治军水平,促 进我国社会主义法律体系的协调发展,具有重要意义。

  【关 键 词】军事法/体系/建立与完善

  军事法体系的理论与实践问题,在我国的法学理论和社会主义法制建设实践中占有重 要地位。近年,随着国家构建中国特色的社会主义法律体系步伐的加快,我国军事法学 界对军事法体系的研究日渐深入,并取得一定的进展。研究和探讨这一问题,对于构建 中国特色的军事法体系,贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,提高依法 治军水平,促进我国社会主义法律体系的协调发展,具有重要意义。

  一、关于建立和完善军事法体系的必要性

  近年,关于军事法体系的建立问题,我国军内外法学界认识不尽一致。军队的学者大 多对此强烈呼吁并不懈探索,而地方不少学者往往由于对此了解不多、关注不够,因而 对于军事法体系在国家社会主义法律体系的地位和作用认识不足、关注不够,甚至产生 不应有的误解。为此,重新探讨建立军事法体系的重要意义,充分肯定其存在的必要性 和可行性,无疑是很有必要的。

  第一,我国社会主义法律体系的建立与完善的需要

  所谓法律体系,通常是指由不同类别、不同层次、结构合理有序,既有一定区分,又 相互协调统一,调整各种社会主义法律关系的法律规范构成的有机整体。党的十六大报 告在提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的同时,明确要求“加强立法工作,提 高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。所谓中国特色的社会主义法 律体系,正是以法的形式反映和规范我国社会主义政治、经济、科技、军事、文化和社 会的各项制度的有机整体,它既包括法律,也包括法律之外的其他法的规范。特别是在 法治尚不健全,人治氛围还相对浓厚的情况下,承认并建立完备的军事法体系,突出军 事斗争和武装力量在国家法制建设中的地位与作用,是实行依法治国方略、贯彻依法治 军方针的核心问题。只有承认并建立独具特色的中国军事法体系,依法治国才能做到突 出重点,依法治军才能落到实处。因此,认可军事法规范的自身特点和存在价值是有意 义的。作为调整和规范我国军事制度(包括国防和武装力量建设领导体制、武装力量建 设、武装斗争的准备与实施等制度)的军事法律、军事法规、军事规章,应当形成一个 相对独立又相互联系的有机整体,成为国家法律体系的重要组成部分。任何将其割裂开 来或者忽视其重要地位的做法都将给国家法制建设带来不良影响。举例而言,如果《中 华人民共和国立法法》不明确中央军委的立法权限,并要求军事法规、军事规章应当根 据宪法和法律制定,从而将军事机关的立法活动排除在国家立法之外,形成“法外有法 ”的局面,将不利于维护国家社会主义法制的统一性。因此,从国防和军队建设的需要 出发,从调整军事领域中的社会关系的需要出发,在我国社会主义法律体系中给军事法 应有的一席之地,有利于完整、准确地反映军事活动对法律规范的专门要求,也有利于 维护社会主义法律体系的完整性。

  第二,维护社会主义法制的统一性与权威性的需要

  军队是国家的重要组成部分,依法治军,既要依靠军队的条令条例,也要依靠国家的 法律、法规。1982年宪法将中央军委纳入国家政治体制之中,1997年制定的《国防法》 、2000年制定的《立法法》对中央军委的职权作了进一步的明确,都是从维护国家法制 建设的统一性和完整性出发的重大举措。随着社会主义市场经济的建立和发展,国家民 主法制建设的水平不断提高,军队与外部的诸多关系都将通过法律规范体现出来,军地 之间、军民之间、军政之间的各种社会关系的调整越来越需要通过法制手段加以保障。 况且,当今我国的国防和军队建设的各个方面,无一不受到国家社会资源及其相关的政 治、经济和法律制度的制约。在传统的计划经济条件下,由于社会资源的配置是国家通 过政府有关部门采用行政指令的方式实现的,因而国防和军队建设对社会资源的需求, 也基本是由国家通过政府有关部门采用行政指令的方式调节的。在社会主义市场经济条 件下,由于社会资源的配置是运用市场手段、通过价值规律的作用实现的,国防和军队 建设对国家社会资源及其相关问题的需求,已不可能完全靠国家和政府行政指令调节, 而必然代之以法律的手段来调节。过去在传统的计划经济条件下,军地利益冲突并不突 出,通常通过改善军民、军政关系就可以顺利解决。如今,在建立社会主义市场经济体 制过程中,军地利益关系日益繁杂起来,往往需要更多地通过法律的手段来解决。在这 种情况下,通过军事法体系的构建,有利于在立法层面上充分了解和掌握军地利益的焦 点、难点问题,更好地依法处理新形势下的军民、军政关系。鉴于军事法是一个综合复 杂的部门法,它与国家各部门法关系密切,在设计军事法体系的框架时,强化军事法与 国家法之间的“部门与整体”的关系,努力克服过于强调军事法特殊性而忽视其系统性 的倾向,将使军事法体系的建构有助于维护社会主义法律体系的完整性,保证国家法制 建设与军队法制建设协调发展。

  第三,推进国防和军队法制建设和改革进程的需要

  完备的军事法体系,是衡量世界各国国防现代化、军队正规化程度的重要标志。当今 世界许多国家国防和军队建设的一个显著特点,就是有比较完整的军事法体系。例如, 美、俄、英、日、德等国的军事法律规范不仅数量众多,内容详尽,而且自成体系,满 足了国防和军队建设的需要[1]。近年的实践也表明,国防和军队建设与改革,既需要 认识上的提高,又需要法律制度的保证,尤其是对于军队建设与改革的成果、经验等, 迫切需要法律的确认、推动与保障。在国家进入新世纪新阶段,大力发展社会主义经济 的条件下,如何调整武装力量与社会各方面的利益关系,推进中国特色军事变革,使国 防和军队建设与经济建设协调发展,有所作为;在军队体制编制调整力度加大的情况下 ,如何走精兵之路,加强军队人才队伍建设,确保国家军事利益得到有效维护;在军事 斗争准备过程中,如何把军队教育训练提高到战略地位,并积极做好装备、物质技术基 础的法律保障工作;在军队向“三化”目标迈进的进程中,如何以“三个代表”为指导 ,依法妥善调整军内外各方面、各层次的利益关系,充分调动广大官兵献身国防、爱军 习武的积极性等,都需要通过有关的国防立法和军队立法来满足其需求。近年,一批新 的军事法律、法规的制定,不仅是国家法律结构的调整和覆盖面的扩大,而且也是军事 法功能的提高和适应性的增强。例如,《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》、《 中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》的制定和实施,填补了“一国两制”条件下我 国防务和驻军立法的空白;《中华人民共和国兵役法》、《现役士兵服役条例》、《组 织编制管理条例》、《文职干部服役条例》、《联勤条例》、《装备条例》等的制定和 修改,有力地促进了兵役制度、军队编制体制、三军联勤制度、装备体制等改革,受到 广大官兵的欢迎和拥护。实践证明,军队是执行政治任务的武装集团,只有制定和颁布 完备的军事法规,实现依法治军,才能从根本上加快军队的现代化、正规化建设步伐, 保障国防和军队改革的成果。当前,我军进入了新的历史发展时期,加强军队的法制建 设,建设中国特色的军事法体系,是我军建设与改革的需要,也是我军建设与改革的可 靠保证。建设中国特色的军事法体系,将推动和加速军事立法工作,使军事立法工作有 一个明确的目标和完整的发展思路,从而能够高屋建瓴,有计划、有重点、有步骤地加 强立法工作,使我军建设在各个领域内更加法律化、制度化,全面系统地纳入依法治国 ,建设社会主义法治国家的方略之中,真正实现依法治军的宏伟目标。

  第四,繁荣与发展我国军事法学理论的需要

  军事法作为一个独立的部门法,能否在国家法律体系中占有应有地位,决定着其结构 是否合理、内容是否充实、理论是否具有生命力,能否得到法学界的普遍认可。在我国 ,建立中国特色的社会主义法律体系,促进社会主义法学理论的繁荣与发展,与法学界 不断探索和认可军事法是一个独立而重要的部门法是分不开的。早在20世纪80年代初期 ,我国法学界首次开展社会主义法律体系及其科学分类的讨论中,在军事法学理论研究 尚未起步之前,许多地方的专家学者就表达了同意军事法应成为独立的部门法的观点[2 ]。1984年出版的《中国百科全书(法学卷)》中,我国法学界著名法学家张友渔、潘念 之认为:“法学研究的具体范围同法学的分科是密切联系的。从法的各种类别来说,法 学研究范围首先是各部门法,如宪法、行政法、家庭婚姻法、民法、经济法、军事法… …从而有与之相适应的宪法学、行政法学、家庭婚姻法学、民法学、经济法学、军事法 学等法学学科。这些部门法属于国内法范围。”1987年8月张友渔同志为《中国军事法 学》一书所作的序言中,明确肯定,军事法是一个独立的法律部门,军事法学是我国法 学的一门分支学科[3]。1987年5月,原国家教委正式将军事法学列为法学门类的一级学 科。到了20世纪90年代,我国法学界形成比较一致的看法,认为基本部门法应当包括国 家法(含宪法)、行政法、民法、商法、经济法、劳动法和社会保障法、环境法、刑法、 诉讼程序法、军事法等[4]。这不仅促进了我国法学军事法学研究的兴起,而且也使专 门的军事法学术团体应运而生。如1990年2月、1991年12月,分别成立了北京市军事法 学会和中国法学会军事法学研究会,使我国军事法学研究从此步入有组织、有计划的发 展轨道,并开展了一系列包括军事法体系等内容的学术研究活动,有力地推进我国军事 法制建设进程,进一步丰富了我国法学研究的内容。

  二、军事法体系建立和完善的有利条件

  当前,我们要充分看到,我国军事法体系的构建具有诸多有利条件。这主要表现在:

  (一)军事立法步伐加快,军事法体系初具雏形

  从20世纪80年代起,我国的国防立法和军队立法工作得到明显加强,为形成和创立军 事法体系奠定了基础。国务院新闻办公室1998年7月发布的《中国的国防》白皮书在首 次确认我们已经初步建立起中国特色的军事法体系的同时,披露了1982年以来,全国人 大及其常委会制定了《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国军事设施保护法》 等12件国防和军队建设的法律以及有关法律的决定;国务院、中央军委制定了《国防交 通条例》、《征兵工作条例》等40多件军事行政法规;中央军委制定了《中国人民解放 军司令部条例》、《中国人民解放军政治工作条例》、《中国人民解放军后勤条例》等 70多件军事法规;各总部、各军兵种、各军区制定了100多件军事规章。2000年10月国 务院新闻办公室发布的《2000年中国的国防》白皮书中,又在第四部分“军队建设”中 对军事立法情况作了详尽介绍:“1998年以来,中国的军事立法速度明显加快。全国人 民代表大会常务委员会制定了《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》,为驻澳门部 队依法驻军、依法履行防务职责提供了法律依据。《中华人民共和国兵役法》的修订, 进一步完善了中国的兵役制度。国务院、中央军事委员会修订了《中国人民解放军现役 士兵服役条例》,中央军事委员会还制定了《中国人民解放军院校教育条例》、《中国 人民解放军边防执勤条令》等40多件军事法规,为加强国防和军队建设,推进军队的各 项改革,维护广大官兵的合法权益,提供了充分的法律保障。各总部、各军兵种、各军 区制定了300多件军事规章,推进了依法治军的进程。”2002年12月9日国务院新闻办公 室发表的《2002年中国的国防》白皮书中,又在第四部分“国防建设”中,以“国防法 制”为题,专门介绍了2000年以来我国军事立法工作的进展情况,并列出了颁布施行的 20多件军事法律、军事法规的具体名称。上述情况充分表明我国改革开放20多年来,军 事立法不仅独树一帜,成就斐然,而且也向世人表明,我国实行的是在国家统一立体制 下的三个层次的军事立法体制,在国家法律体系中占据重要地位。特别是大量军事法律 、法规、规章的存在,为军事法体系的形成与发展提供了现实依据。

  (二)军事法体系建设问题得到应有的重视

  近年,由于军事法制建设的迅速发展,军事法体系建设问题逐步受到重视。早在1994 年3月5日,首次召开的全军法制工作会议把建立中国特色的军事法体系的任务,作为“ 当前和今后一个时期”军事法制建设的中心任务提了出来,即:“围绕军事法制建设的 主要任务,从长远看,要逐步建立起从共同原则出发,具有内在联系、结构合理、门类 齐全、内容完整、规范严谨、层次分明的军事法律体系。这一体系主要由以下几个部分 构成:第一,要有一部由全国人大发布的军事基本法(即国防法,是国防和军队建设的 根本法)。第二,要有一整套由全国人大常委会发布的与军事基本法相配套的重要军事 法律。第三,要有一整套由中央军委发布或国务院与中央军委联合发布,与重要军事法 律相配套的军事法规或军事行政法规。第四,要有一整套由全军各大单位发布的与军事 法规相配套的军事规章。”1999年4月,江泽民同志提出:“要尽快制定军事教育的基 本法,并在这一基础上制定系统配套的法规和规章,逐步形成军事教育的法律法规体系 。”[5]1999年3月12日江泽民同志在九届人大二次会议的解放军代表团全体会议上强调 指出:“党的十一届三中全会以来,我军法制建设取得了历史性的进步,制定和颁布了 一系列军事法律、军事法规和军事规章,有力地促进和保障了军队建设和改革的顺利进 行。我们要继续抓紧军事立法工作,逐步建立适应社会主义市场经济发展要求,符合现 代军事发展规律,能够体现我军性质和优良传统的军事法规体系,使军队的各项建设工 作都有章可循、有法可依。”[6]1999年3月通过的《中华人民共和国国防法》第十三条 规定,“中央军事委员会领导全国武装力量”,行使“根据宪法和法律,制定军事法规 ,发布决定和命令”、“依照法律、军事法规的规定,任免、培训、考核和奖惩武装力 量成员”的职权。2000年3月九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》 规定:“中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。”“中央军事委员会各总部 、军兵种、军区,根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其职权范围 内,制定军事规章。”“军事法规、军事规章在武装力量内部实施。”“军事法规、军 事规章的制定、修改和废止办法,由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。”国家 的基本法律先后对军事机关的立法权问题作出明确规定,并确立了军事法规、军事规章 在国家立法体制中的地位,为军事法纳入国家法律体系提供了充分的依据。特别是2002 年11月8日党的十六大报告在第七大部分“国防和军队建设”中,明确提出“健全军事 法规体系,提高依法治军的水平。”这充分说明了军事法体系建设的相关问题,已经得 到了党中央、全国人大、中央军委的高度重视,这无疑是至为重要的。

  (三)有一定的研究成果和学术理论基础

  应当看到,我国军事法学研究从20世纪80年代中期开始创立与发展以来,始终与军事 法体系的研究与探讨紧密相联。1986年,根据中央军委指示,军事科学院、国防大学开 始了《2000年中国的国防》、《2000年的国防立法》等课题的系统研究工作,其中提交 了国防法与军事法体系、军事法规制度体系等的论证报告。1987年《解放军报》开始刊 登建立军事法体系方面的学术文章。1988年12月,在纪念党的十一届三中全会召开十周 年理论讨论会上,军事科学院军制研究部提交的《新时期军事法建设的重大课题——论 建立和完善军事法体系》受到好评。1990年第1期《政法论坛》发表了《关于建设具有 中国特色的军事法律体系的几个问题》(作者莫毅强),这是全国性的法学刊物首次发表 专门论述军事法体系的论文。在1990年、1991年由北京市军事法学会召开的军事行政诉 讼研讨会、军事法基础理论研讨会上,军事法体系的建立成为学术讨论的一个热点问题 。1996年12月解放军出版社出版《军事法制建设研究》一书,是中国法学会赋予军事法 学研究会的“八五”研究项目,其中在第九部分军事法学若干问题研究中,专门探讨了 军事法体系的概念、军事法体系的划分标准、军事法体系的结构等学术问题。从近年军 事法学界的学术成果看,军事法体系的概念、纵向与横向划分等研究成果颇为丰硕。比 如,在军事法体系的纵向划分问题上,形成了“三层次”、“四层次”、“五层次”、 “六层次”等之说,在军事法体系的横向划分问题上,也有多种划分方法。有的认为可 以分为国防建设方面的法律法规、武装力量建设内部的法律法规、军事司法方面的法律 法规,还有的主张通过其部门法的分类将其分为军事组织法、兵役和动员法、军事行政 法、军事刑法、军事诉讼法、国防经济法、国防教育法、国防科技法、战时特别法和战 争法等[7]。这一切表明军事法学研究正是建立在对军事法体系的不断研究探索之中, 才有了旺盛的活力。虽然这些研究成果还有待进一步充实、完善,但毕竟对于军事法体 系的存在与发展积累了一定的学术理论研究基础。特别是这十多年,随着军事法制建设 的发展,一些相关的专门研究机构陆续成立,为军事法体系的研究创造了必要的条件。 国防大学军队建设研究所、军事科学院军制部、西安政治学院以及其他一些军事院校聚 集了一批有志者参与军事法体系的理论研究工作者,这都为军事法体系的研究开展提供 了一定的人才资源保证。

  (四)与军事法体系相关的研究活动日渐兴起

  近年,随着国防和军队法制建设的需要,军内外各有关部门开始关注军事法体系相关 的分类体系问题的研究,并开始形成高潮。例如,1998年4月成立后的总装备部根据军 委主席江泽民同志关于要尽快建立符合武器装备建设规律、同新体制相适应的政策法规 制度的重要指示,对装备法规体系进行了研究论证,并取得了一定成果。1998年新的国 防科工委成立后,也组织军内外专家学者紧紧围绕我国国防科技工业改革和发展的实际 ,对国防科技工业领域立法体系进行了反复研究论证,阐述了我国国防科技工业领域立 法的指导思想、主要原则和基本任务,结合军品科研、生产以及国防科技工业行业管理 需要,从法律、法规、规章三个层次提出并论述了国防科技工业领域立法体系的基本框 架。对于研究制定国防科技工业立法规划,搞好相关法律、法规、规章的配套衔接,确 定各个时期立法工作的重点起到了应有的指导作用。总参军训部根据军委主席江泽民同 志1999年4月提出的关于要逐步形成军事教育的法律法规体系的重要指示,组织力量对 建立军队院校教育法规体系问题进行了研究论证,形成了《军队院校教育法规体系研究 论证报告》。《报告》对建立军队院校教育法规体系的必要性、建设目标、指导思想和 基本原则、体系的基本内涵、框架、内在关系及各法规、规章的主要内容及设想提出了 具体意见和建议。这个报告不仅对完善军队院校教育法规体系具有指导意义,对研究论 证军队建设其他方面的法规体系也颇有参考价值。所有这些都说明,在当今形势下,进 行我国确立军事法体系的构建,不仅是客观现实的需要,也具有现实的基础和条件。

  三、建立与完善军事法体系的对策刍议

  党的十六大报告在明确提出加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色的 社会主义法律体系的同时,首次提出“坚持从严治军,健全军事法规体系,提高依法治 军的水平”的要求,使我们充分认识到在依法治国、依法治军,建设社会主义法治国家 和加强军事法制建设的进程中,建构社会主义法律体系和军事法规体系的必要性和紧迫 性。笔者认为,建立和完善军事法体系的当务之急,应当按照到2010年形成中国特色的 社会主义法律体系的总的设计和要求,从理论与实践二者的结合上,研究并着重解决军 事法体系相关的一系列问题,并寻找解决问题的对策和方法。

  (一)遵循军事法体系构建的指导思想和原则

  1.坚持正确的军事立法指导思想。毫无疑问,军事立法工作的加强,对于促进和保障 国防和军队现代化建设,建立健全具有中国特色的军事法体系,将起到至关重要的作用 。因此,必须坚持以毛泽东军事思想、邓小平新时期军队建设思想和军委主席江泽民同 志关于国防和军队建设的一系列重要论述为指导,以依法治军方针和新时期军事战略方 针为依据,以保障国家安全与防御侵略为重点,着眼打得赢、不变质两个历史性课题, 围绕国防建设和军事斗争准备的实际情况,立足现实,加快步伐,讲求质量,尽快建立 起科学、完善且具有我国、我军特色的军事法规体系。

  2.坚持增强国防实力,巩固和提高部队战斗力的原则。解放和发展生产力是社会主义 国家立法的宗旨,生产力是社会发展的最根本的决定因素。军事立法要为保护生产力、 发展生产力服务,主要体现在增强国防实力,巩固和提高部队战斗力。从某种意义上说 ,战斗力是生产力在军事斗争领域中的具体体现。战斗力是由政治素质、军事素质、体 制编制、战略战术、后勤保障、武器装备等诸多因素构成的系统,建立科学严密和稳定 的行为规则,并以法律、法规、条令条例的强制性保证其实施,是新形势下巩固和提高 部队战斗力的客观要求,也是全面提高国防实力的可靠保障。

  3.坚持军地双方共同配合的原则。我们在依法治国、建设社会主义法治国家的大环境 下,以2010年形成中国特色的军事法体系为目标来设计并推进军事法体系的宏观研究和 具体探索。因此,必须明确军事法体系是国家法律体系的重要组成部分,军事法体系的 建构决不是军队或者地方学者一方的专利,它是国家和军队法制建设者的共同使命。军 队的学者应当在国家法律体系的框架之下着重研究军事法体系的地位和作用问题,地方 的学者则应当为军事法体系的存在和发展倾注应有的热情和心血,并创造必要的条件。 只有军地双方的共同配合和重视,军事法体系的构建才有实现的可能。

  4.坚持与市场经济协调发展要求的原则。军事立法工作是在社会主义市场经济条件下 进行的,势必要受到这一因素的影响和制约。建立适应社会主义市场经济发展要求的军 事法体系,就要在军事立法中,充分反映市场经济规律,如价值规律、供求规律、资源 配置规律、竞争规律等,并对国家立法中反映出来的社会主义市场经济自身要求的规律 和特点予以充分的尊重和研究。以国防科技和装备建设领域的立法活动为例,随着社会 主义市场经济体制的逐步完善,国防科技工业管理体制的重大调整,以军工企事业单位 为主体的装备承制部门已经成为自我发展、自我约束、自主经营、自负盈亏的市场竞争 主体。这个变化使武器装备研制、生产、采购等一系列相关的立法工作出现了一系列新 情况、新问题。迫切要求我们转变传统的计划经济观念,改革国防科技和装备管理体制 ,从市场经济的特点和规律出发,寻求通过立法加强装备建设的有效对策和效益。可以 说,涉及国防科研、生产、订货、价格等方面的立法问题,都将是对建国以来武器装备 科研订货一直实行指令性计划管理和指令性计划下合同制管理体制的重大改革,必须改 变传统的计划经济观念和管理方式,大力强化军品市场主体的地位和国家订货合同的法 律约束力,体现公平、公正和适度公开竞争的原则,体现价值规律和物有所值的原则, 尽快建立和健全竞争、评价、监督和激励机制,从而为国防科技和装备建设立法工作的 创新与发展提供必要的条件。

  5.坚持符合现代军事发展规律的原则。现代化、信息化条件下军事斗争的显著特点, 决定了军事法制建设的特殊性和国际性。因此,我们在设计军事法体系的框架和要素时 ,既要从我国的国情、军情出发,体现军事法律规范的针对性和可操作性,又要尊重国 防和军队建设自身发展的普遍规律,借鉴和吸收国外的经验,在加快军事立法步伐的同 时,逐步形成与国内法和国际惯例相接轨的军事立法体制。

  笔者认为,在遵循军事法体系构建的指导思想和原则的前提下,当前乃至今后一个时 期加强军事立法的总体目标是:在组织上进一步健全军事法制工作机构,制定科学的立 法规划、计划,加强宏观调控和协调指导,确保军事立法工作高效有序地进行,在内容 上突出重点,兼顾一般,着力抓好促进国防和军队建设与改革为重点的法律、法规和规 章的制定工作;在指导思想上应当坚持制定与修改并举,先急后缓,先易后难,集中力 量,统一攻关,保持军事立法与国家立法目标的一致性,使国防和军队建设与国家改革 开放和现代化建设协调发展,在2010年前形成科学、完备的军事法体系,使之成为我国 社会主义法律体系中的重要组成部分。

  (二)合理确定军事法体系的基本框架和内容

  根据《立法法》的规定和军事立法的现实情况,军事法体系内部的体例结构在纵向上 大致分为三个层次已基本形成定势:即第一个层次是由全国人大及其常委会制定的军事 法律和有关军事法律问题的决定,如《国防法》、《中央军委组织法》等;第二个层次 是由国务院、中央军委依据宪法和法律制定的军事法规(含军事行政法规),如《现役士 兵服役条例》、《民兵工作条例》、《征兵工作条例》和《军事训练条例》等;第三个 层次是由总部、军兵种、各军区为实施军事法律、法规而制定的军事规章。其立法数量 应当自上而下呈逐步增多态势,由于军事立法主体层次的不同,使目前军事规章层面的 立法数量最多,这也符合军事立法实践的实际情况。据统计,从1990年起至2002年12月 底止,由全国人大及其常委会审议通过的军事法律和有关法律问题的决定有13件,国务 院、中央军委批准发布的军事法规有150多件,各总部、军兵种和军区制定的军事规章 有2500多件,初步构成了以宪法为总章程、与国家法律制度相适应、基本满足国防和军 队建设需要的中国特色的军事法规体系[8]。

  就军事法体系中的法律规范分类而言,目前学者认识不尽一致,观点各异。但笔者认 为,军事法体系中的法律规范无论如何具体设置和划分,都离不开其主体和内容,从具 体内容而言,大致可以划分为两大类:一是国家级的军事法律规范。主要涉及具有宪法 性质的军事法方面的法律规定、国家防务方面的基本法(如国防法)、武装力量及军队组 织编制法等。这一类的法律规范包括国家的基本军事制度、国防领导体制、武装力量的 组成与任务、国防和武装力量的活动方针、原则等方面的内容,它们是军事法体系中的 高层次法,是制定其他军事部门法的依据。这类立法权限通常由国家最高权力机关行使 。例如,由全国人大及其常委会制定的《国防法》、《国防教育法》、《军事设施保护 法》、《现役军官法》、《人民防空法》等。二是军队级的军事法规规范。这是军事法 特有的、大量的规范集群,主要是指由军事主体参与的各种直接有关军事斗争的法律规 范。大多涉及武装力量的指挥、训练、日常管理、作战、装备建设、后勤保障等方面的 内容。这类法律规范主要在武装力量内部发生法律效力,通常由中央军事委员会及其各 总部、各军兵种、各军区依据宪法和法律制定。必要时也可由国务院与中央军委联合制 定,但这一类法规(又称军事行政法规)的立法效力范围已不限于武装力量内部。

  合理确定军事法体系的具体框架及其包含的主要内容,有助于区分立法主体,明确立 法权限,突出立法重点,将抓紧制定一批军事法律、法规、规章的任务尽快提到议事日 程上来。应当看到,事关国防和军队建设与改革的热点、难点问题,也是军事立法的重 点、焦点问题。近年,我国虽然军事立法工作在突出重点、确保质量方面有了长足的进 步,但是,随着社会主义市场经济体制的建立与运转,国家法制建设与市场经济建设的 关系更加密切,对于长期处于相对封闭的环境之下,并受计划经济影响极大的军队来说 ,立法难度陡然增大。近年,国家大力加强民主与法制建设的趋势和加快构筑社会主义 法律体系的举措,致使军事立法工作过于滞后。受“有比没有好,快搞比慢搞好”的形 势所迫,军队的同志急于在短期内构筑军事法规体系的愿望比以往任何时候都更为迫切 ,客观上造成了一些协调难度小、调整范围窄、可操作性不强的法律、法规出台数量相 对较多,而协调难度大、调整范围宽、可操作性强的一些重点法律、法规迟迟出不了台 。特别是有些军事立法项目受体制编制、军地利益关系等影响较大,往往不敢在矛盾焦 点上切一刀,迫使立法步伐减慢。有的立法项目为了尽快出台则过多采用弹性条款,操 作性不强,不仅影响军事立法质量,也直接影响了国防及军队建设与改革的进程。为此 ,2010年前,应当根据国家法制建设的发展和国防、军队建设与改革的迫切需要,抓紧 研究制定《中央军事委员会组织法》、《民兵法》、《国防经费拨款法》、《国防动员 法》、《国防科研生产法》、《军用装备和物资采购法》、《军事法院组织法》、《军 事检察院组织法》、《军事诉讼程序法》、《军人保险法》、《国防交通法》、《军人 权益保护法》等(所列的法律名称不尽贴切,主要反映其调整范围),以保障国防和军队 建设的顺利进行。上述法律的制定,不仅是建立和完善国家法律体系的需要,也是依据 宪法和法律加快军事立法步伐的必要举措。根据《国防法》和《立法法》赋予中央军事 委员会的职责和权限,中央军委既要履行法定职责,积极会同国务院适时提出有关国防 和军队建设方面的议案,提请全国人大及常委会审议,又要协同国务院及其有关部门, 研究制定涉及国防和军队建设方面的法规;同时还要依据国家的宪法和法律,抓好军事 法规的制定工作,使法律与法规之间、法规与规章之间相互衔接配套。

  (三)进一步健全中国特色的军事立法体制

  《立法法》的制定和颁布,不仅明确了我国的立法体制,而且确定了我国的军事立法 体制。这为军事法体系的建立提供了充分的法律依据。笔者认为,《立法法》在明确中 央军委立法权的同时,还应当从维护社会主义法制的统一性出发,对军事立法体制的调 整和完善进行必要的关注,确保我国立法体制的完备性和协调性。要承认军事法体系作 为我国社会主义法律体系的一个相对独立而重要的部门法的地位,在我国的法律中必须 注意充实相关的内容。例如,我国宪法规定中央军事委员会领导全国武装力量,《兵役 法》规定中华人民共和国的武装力量,由中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民 兵组成,《立法法》规定军事法规、军事规章在武装力量内部实施,三部法律内容之间 在立法上就存在疏漏。特别是中国人民武装警察部队在国家法律层面上未能依法享有与 解放军各总部、军兵种、大军区的军事规章制定权,这不仅在军事立法体制上存在缺陷 ,也不利于武警部队依法履行职责和加强自身的法制建设。由中央军委制定的军事法规 能否一律在中国人民武装警察部队和民兵组织内部施行,现行法律规定并不明确。从宪 法和《国防法》的规定看,国务院领导和管理国防建设事业,并“与中央军事委员会共 同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防 的管理工作”,由于国务院和中央军委的职责有相互交叉的情况存在,因而实际上军委 及其各大单位制定的军事法规、军事规章的效力范围并不见得一律能在中国人民武装警 察部队和民兵中施行,在某些特殊情况下则可能要受到一定限制,有的需要通过全国人 大及其常委会制定军事法律的途径,或者通过与国务院及其相关部门共同制定行政法规 、行政规章的途径来加以妥善解决。另外,根据宪法的规定,全国人大常委会有权行使 监督中央军事委员会的工作的职权(第六十七条第六项),具体如何监督,目前在我国的 立法方面仍是空白。在国家出台的法律中,授权中央军委(有时含与国务院联合)制定军 事法规的规定,应当基于什么原则作出,与立法法的规定是否协调,这一授权立法的条 款对国家法制的统一性和执行的有效性可能产生的影响及其利弊如何?这种种现实问题 都值得我们从维护我国立法体制的统一着眼,加以认真研究分析,提出解决问题的办法 ,从而使军事法作为一个重要的法律部门能够完整、合理地纳入中国特色的社会主义法 律体系之中。

  (四)进一步加强军事法体系的理论研究

  多年来军事立法工作的丰富实践,为我们开展军事法体系及其相关的理论问题研究提 供了必要的条件。但是,客观地说,由于各种原因,关于我国军事法体系的研究并不深 入,有的学者构想的军事法体系框架也极不成型,一些相关的基础理论还没有形成共识 。突出表现在:一是体系依据不充分。对于军事法体系内部的各部分的设置以及为什么 如此建构,各部分之间具有何种逻辑联系,尚缺乏充分的法理依据和有见解、有深度的 阐述。二是机械性地简单套用法律部门划分的一般理论,照搬照套的痕迹比较明显,一 些基本概念和基本原理揭示不够充分。三是划分角度不尽统一。尤其是对军事法下属的 二级部门法的划分,有的是根据我国不同部门法与军事领域的交叉关系进行划分,形成 军事刑法、军事经济法等门类,有的则根据我国某一重要立法项目加以划分,如国防法 、兵役法、国防教育法等,还有的根据军事领域的主体进行划分,如军队院校法、军人 优抚法等等。这些不同角度的分类标准不一,以致出现在一个理论体系中,造成了不应 有的交叉和重复,削弱了法律体系内部的逻辑性和科学性。例如,关于军事法的体系, 虽然在总的原则上取得了共识(起码军队法学界认识比较统一),并确立了“国防法”的 “母法”的地位,但对于这个体系的概念与内涵、内部层次、门类、结构等,仍然没有 从理论上阐述清楚,由此相关的军事法的个性特征,比如军事法律关系、行为、规范、 责任、施行等,也因研究不够、界定不明,使军事法缺乏强有力的理论支撑,大大影响 了军事法体系的存在与发展。

  相当一个时期以来,由于对军事法体系的研究不够,已经影响了军事立法工作的进展 。特别是在军队内部进行的立法活动中,立法项目相互冲突、交叉和不衔接,立法权限 不明确,法规体例结构不配套、不协调等失衡现象比较突出。在国家的军事立法领域中 ,与建立一个结构合理、层次分明、成龙配套的法规体系还存在较大的差距。有些军事 法规、军事规章的内容可能过于强调特殊性而与国家宪法和法律规定相矛盾,甚至相悖 的现象依然存在。在立法实际工作中,与各部门管理工作(特别是部门利益)联系紧密的 立法项目往往投入较多的力量能够出台,而一些重要的综合性立法项目反而因协调难度 大而迟迟不能出台。要改变这一倾向,就必须按照十六大的要求,突出加强军事法体系 中的军事法规体系的设计和研究工作。例如,对已经有一定研究成果的后勤法规体系、 装备法规体系、政治工作法规体系、军事院校教育法规体系、军事训练法规体系等等, 如何明确其存在的合理性,这些子法规体系与国家法律体系、军事法体系、军事立法体 系等之间是什么关系?其可取之处和不足表现在什么方面?……凡此问题,都有待于我们 深刻研究和思考。加强军事法体系的研究,从理论上弄清军事法体系的概念和研究军事 法体系的必要性、军事法体系与军事立法体系的联系与区别、研究军事法体系的出发点 及指导思想、军事法体系建构中与军事立法体制、立法规划、执法机制、法制工作机构 建设的关系等,是摆在我国军事法学界面前的一项当务之急的工作。可以肯定,加强军 事法体系的研究,将有助于增强立法的预测性和前瞻性,科学地确定立法项目,使军事 立法工作从立项之初就分清轻重缓急,避免重复交叉,协调有序地进行,只有通过坚持 不懈的努力,才能为创建纵向层次分明,横向门类齐全,结构严谨,功能合理的军事法 体系,维护国家法律体系的完整性和权威性作出应有的贡献。

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  [5]傅全有.坚持依法治教,全面提高军事教育的质量[J].中国军法,1999,(6).

  [6]引自《解放军报》1999年3月13日第1版。

  [7]张建田.我国军事法学研究的现状和问题[J].法学研究,1989,(2).

  [8]高遐明.新时期国防和军队法制建设的行动指南[J].中国军法,2002,(6).

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